各区、县（市）人民政府，市政府各部门：

　　现将市政府法制办制定的《沈阳市人民政府关于贯彻〈全面推进依法行政实施纲要〉的实施意见》批转给你们，请结合实际，认真贯彻落实。

沈阳市人民政府
二○○四年十月十七日

沈阳市人民政府关于贯彻《全面推进依法行政实施纲要》的实施意见

　　为深入贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）精神，全面推进我市依法行政，建设法治政府，实现我市提出的“政治生活民主化、经济生活规则化、社会生活法制化”的治市方略，现提出实施意见如下：

　　一、深刻领会《纲要》的必要性和重大意义，增强贯彻实施《纲要》的责任感和紧迫感

　　《纲要》以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，总结了近年来推进依法行政的基本经验，适应全面建成小康社会的新形势和依法治国进程，确立了建设法治政府的奋斗目标，明确提出了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是建设法治政府的纲领性文件。
   
　　近年来，我市依法行政工作取得了可喜的成绩，特别是“三化”治市方略的提出，进一步明确了市委、市政府全面推进依法行政，建设法治政府的方向。但同时我们也应清醒地认识到，我市的依法行政工作还存在着一些问题，主要表现在：部分行政机关工作人员依法行政观念不强；行政执法水平还有待于进一步提高；政府职能转变还相对滞后；行政执法队伍和法制机构建设还有待于继续加强。因此，推进依法行政仍是一项长期而艰巨的任务，任重而道远。全市各级行政机关特别是领导干部要深入学习领会《纲要》的精神实质，从“三个代表”的高度，坚持立党为公、执政为民的原则，加强“三个文明”建设，把贯彻实施《纲要》与沈阳老工业基地振兴和实现“三化”的治市方略相结合，保障和促进全市各项事业的全面发展。2010年，全市各级行政机关要基本实现建设法治政府的目标。　
   
　　二、突出重点，明确分工，抓好《纲要》的贯彻落实

　　贯彻落实《纲要》是一项全局性和长期的系统工程。各地区、各部门及有关单位要根据各自的职能，明确工作任务，突出工作重点，抓好工作落实。
  
　　（一）建立健全科学民主的决策机制，提高决策水平。
   
　　1．建立健全行政决策机制。科学、合理界定各级政府、政府部门的行政决策权，完善政府内部决策规则。建立健全公众参与、专家论证和政府决策相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策和民主决策。制定《沈阳市政府重大行政决策程序规定》，完善行政决策程序，除依法应当保密的事项外，决策事项、依据和决策结果都要公开透明，公众有权查阅。涉及全市或本地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应事先组织专家进行必要性和可行性论证。涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项应向社会公布或通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。制定《沈阳市政府重大决策合法性论证规定》，实行依法决策。充分发挥各级政府法制机构在决策中的作用，各级政府和政府部门要聘请法律顾问，建立重大决策法律顾问咨询制度。
   
　　责任部门：市政府办公厅、市政府研究室、市政府法制办。
   
　　2.建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。行政机关要确定机构和人员，定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，并适时调整和完善有关决策。要加强对决策活动的监督，完善行政决策的监督制度和机制，明确监督主体、内容、对象、程序和监督方式。要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。
   
　　责任部门：市政府办公厅、市编委办、人事局、监察局、市政府法制办。
  
　　（二）转变政府职能，深化行政管理体制改革。
   
　　3．依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的、市场竞争机制能够调节的、行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定外，行政机关不要通过行政管理手段进行解决。行政机关要根据经济发展的需要，主要运用经济和法律手段管理经济，依法履行市场监管职能，保证市场监管的公正性和有效性，打破部门保护、地区封锁和行业垄断，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。要进一步转变经济调节和市场监管的方式，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，完善政府的社会管理和公共服务制度。建立健全各种预警和应急机制，制定《沈阳市人民政府突发公共事件总体应急预案》，提高政府应对突发事件和风险的能力。进一步完善劳动、就业和社会保障制度，强化公共服务职能、服务意识和完善社会管理长效机制，简化公共服务程序，降低公共服务成本，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。
   
　　责任部门：市政府办公厅、市计委、编委办、人事局、公安局、工商局、质量技术监督局、经贸委、商业局、建委、规划国土局、劳动局、卫生局、市政府金融办、市民政局、人防办。
   
　　4．合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。研究制定《沈阳市各级国家机关、事业单位机构设置和编制管理规定》，科学合理设置政府机构，核定人员编制，实现政府职责、机构和编制的法定化。加强政府对所属部门职能争议的协调。
   
　　责任部门：市编委办、市政府法制办。
   
　　5．完善依法行政的财政保障机制。完善集中统一的公共财政体制，逐步实现规范的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金，提高财政资金使用效益；清理和规范行政事业性收费等非税收入；完善和规范行政机关工作人员工资和津补贴制度；行政机关不得设立任何形式的“小金库”；严格执行“收支两条线”和“罚缴分离”制度，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还，行政经费统一由财政纳入预算予以保障。
   
　　责任部门：市财政局、人事局、市政府法制办、市物价局。
   
　　6．改革行政管理方式。要认真贯彻实施行政许可法，规范行政许可行为，推进行政审批制度改革，清理行政审批项目，下放行政审批权限，逐步解决职能交叉问题。要充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理；充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用。
   
　　责任部门：市政府办公厅、市编委办、市政府法制办。
   
　　7．加快电子政务建设，整合政务信息资源，推进政府上网工程的建设和运用，扩大政府网上办公的范围；政府部门之间应当尽快做到信息互通和资源共享，提高政府办事效率，降低管理成本，创新管理方式，方便人民群众；推进政府信息公开，制定《沈阳市政府信息公开办法》，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关要公开政府信息。对公开的政府信息，公众有权查阅。行政机关要为公众查阅政府信息提供便利条件。
   
　　责任部门：市政府办公厅、市信息产业局、财政局。
   
　　(三)加强政府立法工作，提高立法质量。
   
　　8政府立法工作要紧密结合我市改革发展稳定的重大决策，为我市实现社会全面发展和促进人的全面发展，促进经济、社会和生态环境的协调发展，提供依据保障；要根据宪法和立法法的规定，严格按照法定权限和程序进行。按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理制定《沈阳市2005－2010年政府立法工作规划》。在继续加强有关经济调节、市场监管方面立法的同时，更加重视有关社会管理、公共服务方面的立法。要把握立法规律和立法时机，正确处理好政府立法与改革的关系，做到立法决策与改革决策相统一，立法进程与改革进程相适应；改进政府立法工作方法，完善立法程序，扩大政府立法工作的公众参与程度，制定《沈阳市人民政府规章制定程序规定》。重大或者关系人民群众切身利益的立法草案要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式听取社会各方面意见，尊重多数人的意愿，充分反映最广大人民的根本利益；积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度，研究制定《沈阳市政府规章评价规则》。政府规章实施一年内，主要执行部门要对其实施情况进行评估，并向市政府写出执行情况的报告；建立和完善地方性法规、政府规章和规范性文件修改、废止和清理的工作制度。
   
　　 责任部门：市政府法制办。
   
　　(四)理顺行政执法体制，规范行政执法行为。
   
　　 9．深化行政执法体制改革。按照权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的原则，积极推进行政执法体制改革。在继续开展相对集中行政处罚权工作的同时，积极探索相对集中行政许可权的试点工作。要减少行政执法层次，合理划分市区两级政府行政执法职能，适当下移执法重心；要完善行政执法机关的内部监督制约机制；严格按照法定程序行使权力、履行职责，做到程序合法。要认真实行执法听证制度，健全行政执法案卷评查制度，对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书要立卷归档；按照职权法定的原则认真实行行政执法主体资格审查制度，非行政机关的组织未经法律、法规授权或行政机关的合法委托，不得行使行政执法权；要清理、确认并向社会公告行政执法主体；认真执行全省统一的行政执法人员执法资格统一考试制度，没有通过执法资格考试的不得从事行政执法工作。
   
　　责任部门：市政府法制办。
   
　　10．推行行政执法责任制。制定《沈阳市人民政府行政执法责任制规定》，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。建立和完善公开、公平、公正的评议考核制、执法过错或者错案责任追究制，严格执行《沈阳市行政机关工作人员行政过错责任追究办法》，积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。
   
　　责任部门：市政府法制办、市监察局、人事局。
   
　　（五）积极探索预防和化解社会矛盾机制，把解决社会矛盾纳入法制化轨道。
   
　　11．要积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制。对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，行政机关要依照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时予以处理。要充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用，在健全行政调解机制的同时，完善人民调解制度，积极支持居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作。按照市委、市政府《关于加强新形势下信访工作的意见》，进一步完善信访制度，积极探索依法信访的新机制，将信访工作纳入法制化轨道。引导信访人依法通过行政复议、诉讼等法定行政救济途径解决信访事项。
   
　　责任部门：市信访办、市政府法制办、市司法局。
   
　　(六)完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督。
   
　　12．自觉接受人大监督和政协的民主监督。各级政府要自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询，依法提报地方性法规，依法备案行政规章；自觉接受政协的民主监督，虚心听取其对政府工作的意见和建议。
   
　　责任部门：市政府办公厅、市政府法制办。
   
　　13．接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督。对人民法院受理的行政案件，行政机关要积极出庭应诉、答辩，并认真实行法定代表人出庭应诉制度；建立行政诉讼败诉案件备案制度和行政诉讼败诉案件责任追究制度。对人民法院依法做出的生效的行政判决和裁定，行政机关要自觉履行。
   
　　责任部门：市政府办公厅、市监察局、市政府法制办。
   
　　14．完善层级监督机制。认真执行《沈阳市行政执法监督规定》，建立健全经常性的监督制度，加强重大行政处罚决定备案工作，及时受理查处行政执法投诉举报案件。强化上级行政机关对下级行政机关的监督，实行下级机关向上级行政机关定期报告工作制度，不断探索层级监督的新方式。
责任部门：市政府办公厅、市政府法制办。
   
　　15．加强专门监督。各级行政机关要自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督，认真履行其监督决定。对拒不履行监督决定的，要依法追究有关机关和责任人员的法律责任。监察、审计等专门监督机关要切实履行职责，依法开展专门监督。监察、审计等专门监督机关要相互配合，及时通报情况，形成监督合力。
    
　　责任部门：市监察局、审计局。
   
　　16．强化社会监督。各级人民政府及其工作部门要依法保护公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的权利，拓宽监督渠道，完善监督机制，为公民、法人和其他组织实施监督创造条件。要完善行政执法和行政效能市民投诉制度。要高度重视新闻舆论监督，对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实，并依法及时做出处理。
   
　　责任部门：市政府办公厅、市信访办、市政府法制办。
   
　　17．加强对规范性文件的监督。要严格执行规范性文件审查备案制度，各区、县（市）政府和市政府各部门制定的规范性文件要按照《沈阳市行政机关规范性文件管理规定》送审备案，未经审查备案的规范性文件一律无效。对报送审查备案的规范性文件，市政府法制办应当依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。
    
　　责任部门：市政府法制办。
    
　　18．加强行政复议工作。对符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理；审理行政复议案件要重依据、重证据、重程序，建立行政复议听证制度，设置行政复议听证庭，公正做出行政复议决定，坚决纠正违法、不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。要加强行政复议机构和队伍建设，各区、县（市）政府和市政府各部门要按照《行政复议法》规定，本着“合法、公正、公开、及时、便民”的原则，加强复议机构建设，保障复议经费，切实解决行政复议工作中存在的问题。要实行行政复议责任追究制度，对依法应当受理而不受理行政复议的申请，应当撤销、变更或者确认具体行政行为违法而不撤销、变更或者确认具体行政行为违法，不在法定期限内做出行政复议决定以及违反行政复议法其他规定的，要依法追究责任。
    
　　责任部门：市政府法制办、市监察局。
    
　　19．完善并严格执行行政赔偿和补偿制度。按照国家赔偿法实施行政赔偿，建立健全行政补偿制度。严格执行《国家赔偿费用管理办法》关于赔偿费用核拨的规定，保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿。要探索在行政赔偿程序中引入听证、协商和和解制度。
    
　　责任部门：市财政局、市政府法制办。
    
　　 (七)加强教育和培训，不断提高行政机关工作人员依法行政的能力。
   
　　20．提高领导干部依法行政的能力。各级政府及政府部门的领导干部要带头学习、掌握宪法、法律和法规的规定，不断增强法律意识，提高法律素质和依法行政的能力，把依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级人民政府经济社会发展的考核内容。要实行领导干部的学法制度，定期或不定期对领导干部进行依法行政知识培训。积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度。
   
　　责任部门：市人事局、市政府法制办。
   
　　21．建立行政机关工作人员法制培训制度，增强法律意识，提高法律素质，强化依法行政知识培训。要采取自学与集中培训相结合的方式，组织行政机关工作人员学习通用法律知识以及与本职工作有关的专门法律知识。
   
　　责任部门：市政府法制办、市人事局。
   
　　22．建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度。要把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容，完善考核制度，制定具体的措施和办法。 
   
　　责任部门：市政府法制办、市人事局。
   
　　23．积极营造全社会尊法守法、依法维权的良好环境。要采取各种形式，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。
   
　　责任部门：市司法局。
   
　　三、提高认识，明确责任，切实加强对推进依法行政工作的领导
   
　　全面推进依法行政，建设法治政府，是全市各级行政机关的共同责任。这项工作总的原则是：全面启动，分步实施，先易后难，循序渐进。对已有好的做法和制度要抓实、抓强、抓出成效；对行将出台的制度和措施要先行试点，逐步推开。
   
　　（一）提高认识，加强领导。各级政府和政府部门要从“立党为公、执政为民”的高度，充分认识全面推进依法行政的必要性和紧迫性，真正把依法行政作为政府运作的基本准则。各地区、各部门的行政首长作为本地区、本部门推进依法行政工作的第一责任人，要加强对推进依法行政工作的领导，一级抓一级，逐级抓落实。
   
　　（二）明确责任，制定规划。各级政府和政府部门要结合本地区、本部门经济和社会发展的实际，制定落实本实施意见的具体办法和配套措施，确定不同阶段的重点，有计划、分步骤地推进依法行政，做到5年有规划、年度有安排，将本实施意见落到实处。对每项工作任务，责任部门要做好组织、协调工作，制定切实可行的实施方案和工作措施；有关部门要主动配合，协同运作，充分发挥职能作用。
   
　　（三）加强监督，狠抓落实。各级政府和政府部门要建立定期报告推进依法行政工作情况制度，市政府将于每年12月底向本级人大及其常委会和省政府报告推进依法行政的情况；各区、县(市)政府应于每年12月中旬向市政府和本级人大及其常委会报告推进依法行政工作情况；市政府各部门应当于每年12月中旬前向市政府报告推进依法行政的情况。
   
　　（四）做好宣传，加强培训。全面推进依法行政，建设法治政府，提高行政机关工作人员特别是领导干部的依法行政意识，增强依法行政自觉性是关键。为此，各级行政机关要进一步加强依法行政的宣传和培训工作力度。领导干部要带头学习宪法和相关法律、法规；各级行政机关要抓好机关内部工作人员的培训工作，要进一步加强全市行政执法人员的培训工作，未经培训考试合格的不得上岗执法。要加强依法行政工作的宣传力度，进一步增强行政机关工作人员依法行政的自觉性。
   
　　（五）认真组织，统一协调。按照《纲要》和国务院的通知要求，市政府法制办具体负责全市贯彻落实《纲要》和本实施意见的组织、协调和监督检查工作，各区、县（市）政府和市政府各部门法制机构负责本地区、本部门贯彻落实《纲要》和本实施意见的组织、协调和监督检查工作，政府法制机构要进一步增强责任感和紧迫感，充分发挥在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。全面推进依法行政，建设法治政府，涉及面广、难度大、要求高，需要一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍。各级人民政府和政府各部门要切实加强政府法制机构和队伍建设，并为他们开展工作创造必要的条件，以适应全面推进依法行政的工作需要。