一、《意见》的形成背景和目的

　　为巩固扩大东北地区振兴发展成果、努力破解发展难题、依靠内生发展推动东北经济提质增效升级，《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》(国发[2014]28号)明确要求，东北地区应在城市基础设施建设、环境治理等领域，积极推广政府与社会资本合作机制(PPP)等模式。

　　同时，为贯彻落实十八届三中全会关于允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营的精神，2014年国家财政部、国家发展改革委从PPP模式推进推广、PPP项目申请申报、地方政府存量债务甄别管理等多个角度陆续出台多项指导文件，明确推广意义，确立推广原则，确定实施范围，建立工作机制，规范运营管理，强化政策保障，为我市开展政府与社会资本合作机制(PPP)试点奠定制度基础。

　　《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)要求各地区财政部门设立政府和社会资本合作中心，为各地开展政府与社会资本合作机制(PPP)试点提供组织保障。目前财政部以及福建、湖南、江西省南昌市等多个省、市财政部门已成立政府和社会资本合作中心。

　　为转变政府职能，明确部门职责，加强PPP项目试点(以下简称PPP项目)管理，规范PPP项目程序，拓宽社会资本投资渠道，化解政府债务风险，提高公共产品供给质量和效率,按照“加强顶层设计与摸着石头过河相结合”的原则，我们起草了本《意见》。

　　二、《意见》的起草依据和过程

　　按照《沈阳市人民政府印发沈阳市贯彻落实国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措意见任务分工方案的通知》(沈政发[2014]45号)文件中关于市财政局会同市建委、市发改委等相关部门在城市基础设施建设、环境治理等领域，积极推广政府与社会资本合作(PPP)等模式的职责分工，我局起草了《意见》。《意见》起草过程中，我们认真学习了《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》(国发[2014]28号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)、《财政部关于印发<地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法>的通知》(财预[2014]351号)、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)、《辽宁省财政厅关于报送适宜开展PPP模式项目的通知》(辽财债函[2014]390号)等文件精神，以《沈阳市人民政府关于引进社会资本加强公共服务领域建设的实施意见》(沈政办发[2014]35号)为基础，参考《国家发展改革委关于基础设施和公用事业特许经营管理办法(征求意见稿)》、《福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作(PPP)试点的指导意见》(闽政[2014]47号)和《成都市人民政府特许经营权管理办法》(成都市人民政府令第164号)，结合我市实际，确定了《意见》的起草思路。

　　2014年10月初开始，市财政局局启动《意见》的起草工作。《意见(草案)》形成后，对照有关文件，并结合我市实际，反复研究修改，形成了《意见(征求意见稿)》。财政局将《意见(征求意见稿)》送市发展改革委(物价)、市建委、市国资委、市监察局、市审计局、市规划和国土资源局、市工商局等7个部门，经共同修改完善，达成一致，形成《意见(送审稿)》。

　　《意见(送审稿)》报市政府后， 3月16日市政府专题会议。26个市直部门对《意见(送审稿)》进行论证修改；市财政局根据会议的修改意见进一步完善，并将完善后的《意见》报送相关分管市领导及各区县征求意见，在此基础上对《意见》再次完善。并于2015年3月24号经市政府常务会议通过，正式下发。

　　三、《意见》的基本思路和内容

　　(一)《意见》的基本思路

　　为拓宽社会资本投资渠道，化解政府债务风险，提高公共产品供给质量和效率，《意见》通过明确总体要求、确定试点范围、确立推进方式、规范实施程序、明晰部门职责，突出政府职能的转变和市场在资源配置中的决定性作用，形成政府与市场合理分工的投融资体制，以此增强吸引社会资本能力，推动我市实施PPP项目。

　　(二)《意见》的主要内容

　　《意见》主要内容包括“总体要求”、“试点范围”、“推进方式”、“项目储备”、“项目筛选”、“项目准备”、“项目采购”、“公司设立”、“特许经营”、“项目实施”、“接管移交”、“综合监管”、“其他事项”等十三个部分。

　　1.第一部分“总体要求”。《意见》的总体要求是贯彻落实党和国家的基本理论和文件精神，鼓励社会资本通过特许经营方式进入具备引入社会资本条件的公共服务领域，开展PPP项目试点。同时提出开展PPP项目试点的5项基本原则，具体包括：转变职能，清晰界定政府职责；科学决策，合理制定试点规划；严肃监管，全力保障公众利益；因地制宜，合理确定投资回报；诚信守约，保证各方合法权益。

　　2.第二部分“试点范围”。比照国家支持范围，将燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施领域，公路、城市轨道交通等交通设施领域，医疗、旅游、教育、体育、文化设施、健康养老、保障性安居工程等公共服务领域，水利、资源环境和生态保护等资源环保领域和新型城镇化试点项目作为试点，实施PPP项目。同时支持已建成的项目植入PPP模式。

　　3.第三部分“推进方式”。《意见》强调优先推进以“使用者付费”为基础，定价机制透明、调价机制灵活、自身收益可大部分覆盖项目成本，政府有能力提供财政补贴的项目。

　　在此基础上提出如下推进原则：一是对于自身收益能够完全覆盖项目成本的经营性领域项目，要推动社会资本主导经营；二是对于自身收益覆盖率超过50%但尚不能完全覆盖项目成本需要政府补贴部分资金或资源的准经营性领域项目，要引导社会资本积极参与；三是对于自身收益覆盖率低于50%难以覆盖项目成本的非经营性领域项目，应视本地区政府性资产的投资能力，探索社会资本的参与方式和投资比例。

　　《意见》参照财政部指南，提出我市PPP项目运作方式，主要包括：委托运营(O&M)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)和改建-运营-移交(ROT)等。

　　《意见》同时鼓励各区县(市)、各部门可以根据本地区、本行业实际，在法律、法规、规章允许范围内积极探索、大胆创新，通过为项目配置土地、物业、广告等方式，稳定社会资本收益预期，增强吸引社会资本能力。

　　4.第四至第十二部分。一是明确PPP项目操作流程。即：项目储备、项目筛选、项目准备、项目采购、公司设立、特许经营、项目实施、项目移交以及综合监管；二是明确各部门职责分工。《意见》明确行业主管部门(含政府指定的事业单位)作为PPP项目的实施机构负责本行业内PPP项目规划制定、项目储备、评估筛选、实施方案编制、项目采购及项目合同签订、项目组织实施、特许经营考评监管以及合作期满接管移交等工作；财政、发展改革(物价)、国资等有关部门履行项目储备、审查评估、接管移交等有关管理职责；政府(或其授权的部门)负责PPP项目实施方案的审批；监察、审计等监管部门负责PPP项目的综合监管。

　　5.第十三部分“其他事项”。《意见》要求各区、县(市)人民政府、开发区管委会，依据本意见制定本地区具体细则，同时说明法律、法规对PPP项目有其他规定的从其规定。