阅读提示

　　第五十六条对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。

　　负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开；发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求公众意见。

　　【释义】本条是关于公众参与建设项目环境影响评价、环境影响评价书全文公开的规定。

　　本次环境保护法修改明确了公众参与是一项环境保护原则，公众参与建设项目环境影响评价是公众参与原则的具体化和重要体现，也是国际上的一种普遍做法。建设项目，特别是一些对可能造成重大环境影响的建设项目，直接关系到周围公众的环境权益，应当引入公众参与，以便环境影响评价结果更为客观和可接受。环境影响评价，本身是一种预测性的行为，需要听取方方面面的意见，收集各种数据，进行论证、评估，让公众参与也是十分必要的。

　　一、公众参与建设项目环境影响评价的情况

　　我国在20世纪90年代初就开始在环境影响评价过程中推行公众参与，1996年水污染防治法以及环境噪声污染防治法都规定了建设项目的环境影响报告书中应当有建设项目所在地单位和居民的意见。在这一阶段，公众参与制度才刚刚起步，法律规定较为原则，公众参与的具体要求不明确，实施中很多项目在建设前一般不向公众公布相关情况，公众参与度不高。2002年环境影响评价法将公众参与建设项目环境影响评价向前推进了一大步，明确规定：除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响，应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见，建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。

　　二、本条对公众参与建设项目环境影响评价的发展

　　环境影响评价法实施以来，公众参与有了长足进步，但也存在公众参与走过场、不透明、被操纵的情况，特别是在一些环境群体性事件中，公众因为不了解情况导致的不信任、严重对立引起了社会的关注。公众参与需要更为明确和有效的法律规定。本次环境保护法修改回应了社会呼声，在环境影响评价法规定的基础上，对公众参与建设项目环境影响评价作了进一步规定。理解本条需要注意一个坚持和三个新发展。本条坚持了环境影响评价法中公众参与的建设项目范围，不是所有建设项目的环境影响评价都要执行公众参与程序，只有对环境可能造成重大影响，也就是需要依法编制环境影响报告书的建设项目必须有公众参与环节。对于只需编制环境影响报告表和登记表的建设项目，本法没有对公众参与作出强制性要求。三个新发展包括：一是公众参与的时间提前。环境影响评价法规定在报批建设项目环境影响报告书前要征求公众意见。实践中，建设单位往往在起草完环境影响报告书后再征求公众意见，公众参与作为报批前的最后一个环节，公众意见不易被吸收，公众参与容易走过场。因此，本次环境保护法修改明确在编制环境影响报告书时就要征求公众意见，将公众参与环节提前，以利于发挥公众参与实效。二是明确了参与公众的范围。环境影响评价法规定征求有关公众的意见，实践中一些建设单位对“有关公众”进行选择，征求一些关系不大或者明显支持建设项目的公众的意见，达不到公众参与的本来目的。因此，本次环境保护法修改明确，只要是可能受到建设项目影响的公众，都要征求其意见。三是强调了应当充分征求公众意见，对公众参与的程度作了要求。

　　三、公众参与的保障机制环境影响评价法为了保证公众参与，规定环境影响报告书应当附具对有关公众意见采纳或者不采纳的说明。在此基础上，本次环境保护法修改增加了两项公众参与的保障机制。一是环境影响报告书全文公开。负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开。全文公开是全部公开，不能只公开报告书的提纲或者简略本。在本次环境保护法修改过程中，许多社会公众和环保组织对如何公开环境影响报告书提出了意见。实践中这方面实际执行问题较多，有些建设单位只公开报告书的提纲或者简略本，详细信息无从知道，影响了社会公众的了解和判断。全文公开可以采用书面或者电子数据等形式。全文公开方便受建设项目影响的公众知晓建设项目的存在和基本情况，如果建设项目的环境影响报告书编制未征求公众意见或者征求意见不充分的，可以向审批机关反映情况、提出要求参与的诉求。二是审批机关发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求公众意见。也就是说，审批机关应当将送审的建设项目环境影响报告书退回建设单位，要求重新编制，并开展公众参与相关工作，向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。